Compiti e Funzioni

L’Ispettorato Generale presso il Ministero della Giustizia è stato istituito con Regio Decreto 8 dicembre 1907, n. 775, successivamente integrato con Decreto Ministeriale 30 ottobre 1958, recante «norme per l’esecuzione delle ispezioni negli uffici giudiziari». Attualmente la composizione ed il funzionamento dell'Ispettorato, ivi comprese le attribuzioni e gli elementi strutturali - sono regolati dalla legge 12 agosto 1962, n. 1311, parzialmente modificata dalle leggi 8 agosto 1980, n. 426, e 6 ottobre 1988, n. 432.

Il quadro normativo è completato dall’art. 216-quater Ord. Giud. quanto ai rapporti con il C.S.M. (Consiglio Superiore della Magistratura, organo di autogoverno dei magistrati) e dall’art. 12 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che definisce le attribuzioni dei dirigenti dell'amministrazione dello Stato con funzioni ispettive.

L’Ispettorato, pur avendo la struttura amministrativa di un dipartimento ministeriale, assume una particolare posizione di autonomia ed un carattere di neutralità rispetto agli altri uffici e direzioni ministeriali in quanto è organo di diretta collaborazione e dipendenza dal Ministro (art. 1, l. 1311/62), e presenta un duplice rapporto funzionale diretto, con il Ministro e con il C.S.M. La stessa definizione di «Ispettorato presso il Ministero di grazia e giustizia» data dalla legge esprime questo carattere di neutralità rispetto alla propaggine ministeriale.

Sotto il profilo funzionale, l’Ispettorato:

  • non ha in generale funzioni di amministrazione attiva, in quanto organo di derivazione e di proposta rispetto alle iniziative e poteri attribuiti al Ministro della Giustizia.
    La competenza all’adozione di provvedimenti conseguenti agli esiti delle attività di ispezioni, inchieste, indagini, conoscitive o segnalazioni dell’Ispettorato spetta al Ministro, è attribuita al Consiglio Superiore della Magistratura ovvero alle rispettive Direzioni Generali del Dicastero.
    In tal senso, l’Ispettorato ha un dovere di comunicazione delle risultanze delle verifiche e delle indagini ed istruttorie predisciplinari svolte, che si caratterizza per completezza nei riferimenti alle disposizioni normative di settore, alle prassi amministrative dettate dalle Direzioni del Ministero e alla giurisprudenza, al fine di rendere omogenea e conforme l'attività degli uffici giudiziari (secondo criteri di uniformità, efficienza e funzionalità, oltre che di equità).
    Gli unici provvedimenti che l’Ispettorato può adottare sono quelli urgenti (prescrizioni e raccomandazioni) volti ad evitare pregiudizi derivanti da gravi irregolarità od abusi accertati nel corso delle ispezioni ai servizi degli uffici giudiziari ai sensi dell’art. 10 della l. n. 1311/62;
  • svolge inoltre funzioni di controllo dell’attività degli uffici e dell'operato di soggetti appartenenti all'Ordine giudiziario (nei ristretti limiti posti dalla legge, che salvaguarda l’esercizio della funzione giurisdizionale) mediante attività di accertamento imparziale ed oggettivo di situazioni e comportamenti oggetto di segnalazione o rilevati in via autonoma, nonché della regolarità delle condotte tenute nell'adempimento dei doveri d'ufficio.

ISPEZIONE

Il principale compito dell’Ispettorato è quello di «ispezione». Si tratta di una attività di osservazione e controllo della funzionalità degli uffici giudiziari, finalizzato a rilevare eventuali irregolarità, omissioni o carenze suscettibili di segnalazione alle competenti Direzioni Generali ed al Gabinetto del Ministro, affinché adottino provvedimenti idonei a rimuovere le cause delle disfunzioni o disservizi. In tale compito è compreso il controllo della efficiente e razionale organizzazione dei servizi degli uffici giudiziari, la corretta e congrua utilizzazione del personale e del relativo standard di rendimento, l’efficienza dell’ufficio e la adeguatezza e tempestività della risposta alla domanda di giustizia del territorio proveniente dagli stakeholders. In tal senso si verifica il rispetto da parte degli uffici delle previsioni e bilancio di flusso e definizione degli affari giudiziari elaborato dai medesimi uffici per settori giurisdizionali.

In concreto viene programmato un approfondito e periodico controllo degli uffici giudiziari. In tale veste la funzione ispettiva non solo è volta a sollecitare la cura e la diligenza nel regolare andamento dei servizi (organo e funzione di controllo), ma assume funzione propulsiva e diffusiva di buone prassi, nel favorire, con pareri, chiarimenti e suggerimenti, un’opera di orientamento degli uffici giudiziari così da migliorarne l'azione.

A tal fine sono previste per legge tre distinte tipologie di ispezione:

- ORDINARIA: ha luogo, a norma di legge, con cadenza tendenzialmente triennale (attualmente la programmazione è sulla soglia dei quattro anni), su disposizione del Capo dell'Ispettorato, secondo una programmazione annuale.
La verifica ordinaria è, di norma, affidata ai magistrati dell’Ispettorato (coadiuvati da funzionari-ispettori e, ove occorra, da collaboratori Unep per i servizi dell'ufficiale giudiziario) quando si tratta di Corti d’appello o tribunali.
Ai magistrati ispettori (Ispettore Generale Capo o Ispettore Generale) in sede di verifica, oltre ai compiti di controllo della regolarità dei servizi, è affidato l’obbligo di riferire sull’entità e tempestività del lavoro eseguito dai magistrati e sulla «capacità, operosità e condotta dei funzionari addetti all'ufficio ispezionato», mentre i funzionari-ispettori, coordinati dal capo equipe magistrato ispettore, deputati alla verifica dei singoli servizi, nelle loro relazioni «non possono esprimere apprezzamenti né raccogliere informazioni sul personale» e «per quanto concerne l’attività dei magistrati debbono limitarsi al rilevamento dei dati statistici».
La verifica presso gli Uffici del Giudice di Pace è, di regola, affidata a funzionari dirigenti assegnati all'Ispettorato;

- STRAORDINARIA: disposta prima della ordinaria scadenza del triennio dall’ultima verifica:

  • dal Capo dell'Ispettorato, quando siano state riscontrate dagli ispettori o, comunque, segnalate deficienze o irregolarità degne di approfondimento ulteriore;
  • dal Ministro, quando lo ritenga opportuno ex art. 7, u. c. legge n. 1311 del 1962);

- PARZIALE O MIRATA (per singoli settori o servizi di un ufficio giudiziario): volta ad accertare la produttività o disfunzioni settoriali, la tempestività del lavoro degli uffici o dei singoli magistrati art. 7 della l. n. 1311 del 1962 (come modificato dalla legge 6 ottobre 1988, n. 432). L'ispezione mirata o parziale può essere disposta solo dal Ministro.

INCHIESTA AMMINISTRATIVA

Il potere di inchiesta amministrativa è disciplinato dall’art. 12 della legge n. 1311/62. Il Ministro della giustizia può «avvalersi dell'ispettorato generale per l'esecuzione di inchieste sul personale appartenente all'ordine giudiziario e su qualsiasi altra categoria di personale dipendente dal Ministero della giustizia».  

Tale disposizione è integrata dal potere di iniziativa disciplinare riconosciuto al Ministro dalla Costituzione. Il promovimento dell'azione disciplinare non è preciso obbligo del Ministro (il quale può trascurare o disattendere le conclusioni dell'ispettorato) ma mera facoltà, sulla quale può essere espresso un giudizio solo in sede politica.

Tale potere viene esercitato, infatti, in conseguenza delle inchieste promosse dal Ministro della giustizia (delegate solo a magistrati ispettori), attività, di norma, finalizzate all'accertamento di fatti o comportamenti che possono presentare valenza disciplinare e, per i magistrati, che possono assumere rilevanza sul piano dell’incompatibilità ambientale o funzionale (art. 2 della legge delle guarentigie). Come tali, necessitano di uno specifico mandato e riguardano singole persone non gli uffici nel loro complesso.

Gli accertamenti possono essere delegati mediante interlocuzione con i Capi delle Corti (Presidente della Corte di Appello o Procuratore Generale) per la raccolta di elementi concernenti situazioni e fatti ovvero atti o documenti. Non sussistendo la necessità di individuazione preventiva di un soggetto incolpato, la lettera d'incarico del Ministro può avere una clausola che conferisce all'ispettore il potere (dovere) di estendere gli accertamenti «a quant’altro emerga dalle indagini».

Nella prassi operativa, la specificità della lettera di incarico comporta che ove emerga la necessità di estensione degli accertamenti a situazioni e persone diverse da quelle contemplate nella stessa, deve essere sempre disposta dal Ministro una esplicita estensione, in dipendenza di ulteriori segnalazioni a lui pervenute o di informative provenienti dallo stesso ispettorato. In sede di inchiesta, l’attività dell’ispettore è volta ad acquisire e fornire tutti gli elementi (giuridici e di fatto) che consentono di effettuare una meditata valutazione dell’opportunità di proporre l’azione disciplinare o segnalare eventuali situazioni di incompatibilità al Consiglio Superiore, ovvero ancora di adottare altro provvedimento.

L’inchiesta amministrativa eseguita dall’Ispettorato costituisce un’indagine preliminare (predisciplinare) che deve essere tenuta distinta da quella istruttoria, che segue l’iniziativa disciplinare del Ministro o è da essa autonoma, attribuita ex art. 32 del r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511 alla Procura generale presso la Corte di cassazione o alla sezione disciplinare del C.S.M.

In ogni caso, in sede di inchiesta può essere sentito anche il soggetto potenziale incolpato, se intende sottoporsi ad esame, con le garanzie di assistenza difensiva. In via generale è previsto, tuttavia, per coloro i quali dipendono dal Ministero della giustizia l'obbligo di collaborare all'inchiesta, obbligo che discende dai doveri di lealtà e correttezza che il pubblico dipendente è tenuto ad osservare. 

ACCERTAMENTO

Una ulteriore funzione istruttoria dell’Ispettorato è quella prevista dall’art. 8 della l. 24 marzo 1985, n. 195, che dispone che il Consiglio Superiore della Magistratura, «per esigenze relative all’esercizio delle funzioni ad esso attribuite, si avvale dell’Ispettorato Generale istituito presso il Ministero».

Si tratta di previsione di ampia portata che consente al Consiglio di servirsi dell’Ispettorato per ogni indagine che possa ritenersi necessaria od utile per le deliberazioni che si debbano adottare nell’ambito delle proprie competenze. Il potere di richiesta è affidato direttamente alle singole Commissione referenti del C.S.M.

Si pensi al caso delle indagini conoscitive sulla situazione, i carichi di lavoro e la produttività di determinati uffici, notizie e dati obiettivi sull'esperienza, la professionalità e l’entità del lavoro di certi magistrati (in relazione, anche, al passaggio di qualifica o a domande di conferimento di funzioni); ovvero, in modo più penetrante, accertamenti mirati mediante inchieste sulla condotta di magistrati o su specifiche attività svolte presso determinati uffici.

ATTIVITA'  ULTERIORI

La funzione di diretta collaborazione col Ministro della giustizia consente di individuare ulteriori compiti di minor rilievo e residuali, dell’Ispettorato Generale.

Tra questi, che possono avere funzione attiva o di mero studio e ricerca, vi è in primo luogo, l’attività di acquisizione di notizie in ordine al contenuto di numerosissimi esposti (frequentemente riguardanti l'operato di magistrati) indirizzati al Ministro o ad organi del Ministero, oltre che di valutazione delle relative risultanze ai fini dell’eventuale adozione di provvedimenti ministeriali. Tale funzione è propedeutica a quella istruttoria predisciplinare sopra indicata.

Inoltre, l’Ispettorato provvede, attraverso un ufficio studi appositamente costituito al suo interno:

 - alla formulazione di proposte e pareri in materie legislative attinenti all'organizzazione degli uffici giudiziari o alle attività di competenza dell'Ispettorato;

- all’esame e alla risoluzione di quesiti concernenti i servizi giudiziari;

- allo studio delle questioni inerenti alla normalizzazione dei servizi negli uffici ispezionati;

- allo svolgimento di attività di monitoraggio della funzionalità degli uffici, anche attraverso l’analisi dei rilievi ispettivi, predisponendo documenti atti a valutare le anomalie e le criticità che, per gravità e frequenza, incidono maggiormente sull’operatività e sull’efficienza degli uffici giudiziari e già fatte oggetto di prescrizioni o raccomandazioni da regolarizzare;

- allo svolgimento di attività di monitoraggio volte all’individuazione delle buone pratiche rilevabili dall’esame delle relazioni ispettive.

 

 

 

 

FONTI

 

 

 

 

 

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